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财政改革三剑客—之政府会计改革与内控的关系

      公共财政改革里程碑:

      一、2012年11月,财政部印发了《行政事业单位内部控制规范(试行)》(〔2012〕21号)进一步将我国内部控制建设推向一个新的高潮,开启了内部控制向公共部门进军的征程;

      二、2015年12月16日,财政部成立政府会计准则委员会,主要是推动政府会计改革,建立健全政府会计准则体系;2018年8月17日,财政部印发了《关于贯彻实施政府会计准则制度的通知》财会(〔2018〕21号),要求2019年1月1日政府会计准则在全国各级各类行政事业单位全面施行;

      三、2018年9月1日,两办发文《中共中央、国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》,是财税体制改革,建立现代财政制度的重要内容,使得全国财政改革推入到一个新的高度。

      

      前言:正成内控作为行政事业单位的专业内控服务机构,致力于为单位提供全面专业的内控解决方案,就目前政府财政改革的几个热点和焦点,根据自身对内控和政府会计制度改革等领域的体会和感受,并借鉴部分专家观点,答疑解惑,希望共同推动财政改革迈向深入。

      我国政府会计制度改革的背景

      从上世纪 80 年代以来,全球主要的发达国家就已开始逐步推行了以“权责发生制财务报告”等为核心的政府会计改革,我国现行政府会计体系以收付实现制为主, 虽然国库集中支付结余以及资产购置及折旧摊销等运用了权责发生制, 但这种财务会计与预算会计相混合的政府会计体系, 既不利于加强预算管理以及预算执行情况的全面反映, 同时也不利于对政府财务状况 (资产、负债和净资产) 、运营成本以及绩效考评的反映。因此, 在理顺政府会计与预算会计关联、明确政府会计改革目标以及会计基础选择策略的基础上, 我国政府会计改革应兼顾财务管理目标与预算管理目标。

      针对政府会计改革的意义可以从两个层面来进行解释。一方面,从会计信息的角度,政府会计改革可以提高政府财务信息和预算执行信息的透明度和真实性,准确反映政府的受托责任,满足社会公众对于真实、完整、公开信息的需求。另一方面,从政府治理的视角来看,政府会计改革可以进一步通过公开的信息约束政府权力,通过引入应计制来实现财务管理目标, 主要包括提升资产负债管理水平、提高财政资金使用效益、加强政府运营成本反映,提高资产管理水平、财政资金管理效率、防范债务风险、评价政府及各级预算单位的绩效,推进整个国家治理体系和治理能力的现代化,提升政府治理水平。

      财政部分别在2012年、2017年、2018年发布了与行政事业单位内部控制和会计制度改革的相关规定,并规定了正式实施改革的时间安排。从实际执行情况来看,当内部控制体系建设未全部到位时,政府会计制度改革又扑面而来。

      许多单位财务人员和单位负责人对两者的联系和关系认知不够。从行政事业单位会计人员的素质现状来看,似乎觉得政府会计与自身工作内容具有直接的相关性,而内部控制则是一把手和其他部门的工作职责,加之单位责权不明,岗位缺失,从而将内部控制建设的工作视为其次甚至不重要的职责,抛之于脑后;从单位的负责人状况来看,很多领导认为政府会计准则改革跟自身单位治理没有太大的关系,都是财务人员如何记账、出报告的事情,重视程度偏低。这些都是错误的认识,那两者之间的关系和区别是那些呢?

      1.1服务于会计信息的治理

      在我国,行政事业单位的管理体制往往表现为纵向行政区划界限明显、条块分割、各自为战等特征,公共财政五级管理,这难免存在信息不对称、协同能力差、集权与分权的矛盾、管理者缺位越位等突出问题。

      公共管理的改革要求我们必须改进政府部门的工作效率,不断提高资金使用效益,增强政府会计信息的透明度。而真实、准确、完整的政府会计信息需要通过治理的手段才能够得到保证。行政事业单位内部控制建设的目标之一就是保证会计信息的真实完整性、维护资产的安全完整。但内部控制仅是单位内部的一种保证机制,还需要从外部完善会计准则、会计制度等相关法律法规体系。政府会计信息的治理需要一个二元结构保证体系,其中包括内部控制体系的保证,还有来自于外部政府会计准则与制度体系等法律法规的保证。会计准则与会计制度作为一种显形的契约形式,有利于防止代理者操纵会计原则进而使得会计信息失实,进而使得会计信息的披露更加客观和真实。并且,统一的会计规则还有利于增加不同主体之间的可比性。作为会计信息治理的内部与外部不可或缺的二元结构,它们的共同作用有利于规范与优化会计信息,消除信息不对称,这是二者的共同目标,也使得政府会计与内部控制之间产生了必然的联系。

      1.2 两者具有作用上的关联互动性

      会计制度和内部控制在作用上具有互动性,两者既相互联系,又相互区别,既有交叉,又各有侧重。

      当前,我国行政事业单位内部控制建设的重点是对经济业务活动的控制,而不是全面内部控制建设,这种建设的思路既符合我国行政事业单位管理的现实,又符合国际上内部控制建设的思路,我们按照建设范围和程度,通常把经济活动的内控称之为“小内控”,把全面全部内控、职权履职内控称之为“大内控”,那么在“小内控”的建设过程中也是先从与财务报告相关的内部经济活动控制开始,然后逐步延伸至全面内部控制建设。

      这时,政府会计改革恰恰会成为推进内部控制建设的重要基础和内容。一方面,政府会计改革可以促进对政府财务会计与预算会计信息的分析,指引行政事业单位内部控制体系完善的方向。另一方面,如果没有政府会计准则与制度的内容支撑,内部控制评价尤其是与政府财务报告相关的内部控制评价的标准就会缺失。反过来,加强单位内部控制建设也是政府会计准则制度有效实施的重要保证。合理保证会计信息真实性、财务报告可靠性是内部控制建设和运行所要实现的重要目标之一。加强内部控制建设有利于通过制度、流程、岗位职责的完善,保障内部财务、经营信息质量和资产的安全、完整性,进而加强会计信息生成的事前和事中的过程控制,以保证会计信息的真实性。

      政府会计是对政府运行情况的反映, 因此政府实际运行状况的科学合理与否, 直接影响着政府会计改革举措的落实以及政府会计信息的真实性、准确性和完整性, 只有通过推动政府内控建设, 才能从根本上保证政府会计反映信息与政府实际运行状况的一致性, 确保政府会计改革相关举措的有效落实。具体来说, 政府内控将预算管理与资产负债管理、收入支出管理连接起来 (其中采购管理、工程建设项目管理可以看成资产形成过程管理) , 通过理顺内部业务运行逻辑, 将预算事项与支出事项有机衔接, 按照单位职能 (预算事项) ———支出事项———会计核算路径, 将预算收入、支出、结转结余预算信息和资产、负债、净资产财务信息的反映与政府内部控制所约束的政府实际运行结合起来, 奠定了基于财务会计与预算会计适度分离又相互衔接理念所建立起来的政府会计体系实施基础, 同时通过加强资产、负债、收入及支出等业务的管控, 有效落实政府会计改革相关举措, 同时将财务会计所反映政府资产负债情况、政府运行成本情况等信息作为财政预算编制的参考依据, 反过来也提高了政府内部控制中预算业务管理科学化水平, 进一步实现促进财政中长期可持续性管理

      1.3 政府会计改革离不开内部控制的建设    

      作为一种强制性制度安排,单位内部控制与政府会计制度一样具有契约属性,具有节约交易成本、补正不完全契约的优点。内部会计控制使得行政事业单位按照政府会计准则与制度编制的财务报告具有很强的可靠性,保证了其所披露会计信息的真实性和完整性。内部控制是生成高质量会计信息的基础,政府会计改革离不开内部控制建设。

      政府会计改革的顺利完成是一项系统工程,需要诸多前提条件。需要得到本单位领导的大力支持,塑造一个良好的改革环境。需要财务人员以财务转型的心态迎接这次改革。一旦政府会计准则与制度体系得到规范和统一,就意味着以前存在于不同行政事业单位的会计核算规则得到统一,信息化会随之替代财务人员的简单、重复性、占用大量劳动力的核算活动。这时,财务转型势在必行,其核心方向就是以内部会计控制为特征的改革,需要财务人员从核算走向监督,这种监督在很大程度上就是内部会计控制建设的内容。需要行政事业单位从内部会计控制的视角规范和前置经济业务活动中的会计监督功能,打通业财数据,实现实物流、数据流、信息流、责任流的四流合一,保证会计数据获取的真实性和完整性。

      在实际开展内部控制建设过程中, 应切实将政府内部控制建设与政府会计改革有机衔接起来, 通过整合落实财政管理体系, 有效匹配财权事权, 并在政府会计改革加强政府经济运行状况反映的基础上, 通过加强政府内部控制建设来制定合理的财政资金分配策略, 提高各预算单位的财政资金使用效率效果, 从而实现在财政预算管理、政府大数据管理以及国家审计方面的有机协同, 最终致力于实现国家治理水平提升。

     

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